En estos momentos, en que Chile discute el Royalty a la
Minería, es necesario dar una mirada más profunda al sector minero, para
defender en la Nueva Constitución nuestra soberanía económica, en especial de
esas malas prácticas y asimetrías con que se ha manejado el extractivismo, para
explotar nuestros recursos y evadir impuestos.
Chile
es una economía abierta y extractiva, de exportación principalmente primaria y con
importaciones de combustibles, manufacturas, maquinarias, tecnología y alimentos.
El intercambio de Chile con el mundo es de 111 mil millones de dólares, con una
balanza comercial, al 2019, positiva. A octubre 2019, las exportaciones
alcanzaban a 58 mil millones de dólares y las importaciones totalizaban 54,5
mil millones de dólares.
Lo
que Chile exporta es minería, 51,6%, forestal, 8%, frutas, 9,6%, productos del mar, 9,1%, vinos, 2,7%; en tanto, sus importaciones
principales son combustibles, 16,8%,
maquinarias, 18,1%, transporte,12,9%,
alimentos, 6,5% y tecnología, 4,5%.
Necesariamente, poder
reorientar al país hacia una economía humana, pasa por exigir que los grandes
grupos tributen. Una fiscalización eficaz, íntegra, que no sea manoseada por el
tráfico de influencias, podría llevar, incluso sin subir los impuestos, sino
determinándolos con rigurosidad, a un aumento importante en la recaudación. Intervenir
la distribución de la carga tributaria, requeriría potenciar los SII regionales
para que las empresas tributen en la región en que radican sus establecimientos
productivos, eliminando la Unidad de Grandes Contribuyentes central, toda vez
que ella ha significado, en la práctica,
favorecer a esas grandes empresas, al obtener ellas condonaciones, rebajas
de multas, que han ido en perjuicio del interés general, generando situaciones
de privilegio y poca transparencia en los tratos otorgados.
Minería:
criterios para mejorar la fiscalización
En
Minería, con el cobre como “viga maestra”, cualquier gobierno próximo deberá recuperar el recurso, al
menos en términos de una eficaz fiscalización, que apunte a obtener un retorno
positivo para el Estado y propiciar que se agregue valor al recurso en bruto, para
salir de la trampa del modelo extractivista impuesto.
Un
nuevo sistema político y económico debería hacerse cargo de los vicios que se
produjeron desde 1990 en adelante, cuando se permitió que compañías mineras
extranjeras pudieran exportar concentrados minerales, sin fiscalizar efectivamente
lo que iba en esas mezclas. Porque fue en el primer gobierno de la Concertación
cuando el Estado de Chile, en contra de los programas técnicos de gobierno, que
buscaban fortalecer la refinación del cobre en Chile para exportar cátodos, se
autorizó a las mineras privadas la salida de concentrados, lo que no fue
acompañado ni de una mínima fiscalización. Por el contrario, se permitió que
las propias mineras determinaran qué elementos contenidos serían objeto de
pago, lo que significó que el Estado tuviese mínimo control de los demás
elementos que componían los concentrados, los que salían sin registro ni retorno
alguno. Fue la denuncia de un privado ante la Contraloría General de la
República, la que detonó el inicio de un plan de fiscalización minera que
superara la inacción que se había mantenido por dos décadas. Hasta el 2005, invocando
“la buena fe”, se dejó hacer a las compañías mineras internacionales. No ha
existido certeza de las leyes de mineral declaradas, porque el Estado no
implementó un sistema de control y análisis que verificara los certificados proporcionados por las
mineras. Recién el año 2005 se comenzó exigir un certificado de laboratorio que
indicara los contenidos de los
concentrados y sus leyes. Fue en el 2014 que el gobierno autorizó a Aduanas
llevar adelante un Plan de Fiscalización Minera. El Servicio Nacional de Aduanas
implementó un procedimiento de control de embarques y toma de muestras
representativas, con posibilidad de realizar contra análisis, que permitieran
verificar qué era lo que se estaba exportando. Potenciar las capacidades
analíticas del Laboratorio Químico del Servicio Nacional de Aduanas e
incorporar competencias de profesionales especializados, fueron los pilares
para fortalecer la capacidad fiscalizadora de las exportaciones mineras. Se
formó un equipo de especialistas mineros que pudieran controlar los procesos de
embarque, de extracción de muestras y lograr trazabilidad de los análisis en
origen, destino hasta los Informes de Variación de Valor que los exportadores
deben presentar una vez cerrada la venta externa.
Esta
fiscalización permitió auditar mineras , públicas y privadas, identificar
conductas de riesgo, detectar diferencias en las leyes declaradas o contratos
en los que se omitía declarar elementos recuperables en destino y con valor económico.
El plan de fiscalización minero implementado fue informado a la Contraloría General de la República y funcionó
auspiciosamente desde 2013 a 2018, pero, cuando parte el segundo gobierno de Sebastián
Piñera, la SONAMI realizó un fuerte lobby y el programa se frenó, sin alcanzar
a aplicar las correcciones esperadas, al comportamiento de las mineras.
El
Estado de Chile ha estado sometido a la presión del Lobby Minero y, por ello, no ha sido capaz de fijar reglas estrictas a
la minería. Es así que
se sigue declarando en los concentrados de cobre, principalmente el cobre, el
oro y la plata, aceptando que sea el contrato entre partes el que determine qué
se paga y qué se castiga, sin que se haya fijado la obligación de declarar todos
los otros elementos que pudieren tener recuperación económica en el exterior.
Pese
a ser Chile el principal país productor de cobre, Codelco no ha intervenido en
el mercado para exigir que en los contratos de suministro se reflejen todos los
elementos que pudiesen tener valor comercial – los que hoy no se declaran- y que,
por otra parte, se transparenten los costos de refinación que se aplican como
deducibles al precio bruto de venta para exportación, verificando su consistencia
en los Informes de Variación de Valor que dan cuenta del resultado final,
cuando se ha cerrado precio de exportación.
Desde
el punto de vista de los precios, Chile recibe por las exportaciones lo que declaran
las exportadoras mineras, de acuerdo a contratos a los que no se fija límites
de aceptabilidad. Como el mercado minero mundial está altamente concentrado en
pocas mineras multinacionales, aparece recurrentemente en esos flujos, la
práctica de subvaloración de las exportaciones, con declaraciones aduaneras que,
a la salida, informan precios ficticios que no reflejan la venta para exportación
final, real y efectiva del producto, a precios corrientes de mercado. Una de
estas malas prácticas es que las filiales locales vendan a sus casas matrices o
a otras filiales en paraísos fiscales, en lo que se define tributariamente como
“precios de transferencia”, sin que exista, desde el punto de vista del valor
aduanero, en la operación una venta real, sino un traspaso de stocks para su
venta efectiva ulterior a terceros. Además, en las liquidaciones de los
retornos, suele incluirse como gastos deducibles costos de gestión comercial
sin que exista intermediación efectiva de terceros en la venta para
exportación.
En
cuanto a Cochilco, esta Corporación se ocupa de supervisar y auditar a las
mineras públicas, vale decir, Codelco y Enami. En lo que respecta a las mineras
privadas, Cochilco exige que registren sus contratos de suministro, pero sin
ejercer un rol fiscalizador de fondo, que apunte a las condiciones de los
contratos que los exportadores registran ante dicho organismo. La fiscalización
real de las exportaciones de productos mineros, que la legalidad permite, , queda
a cargo de Aduanas y de Impuestos Internos. Mejorar el proceso de fiscalización
de concentrados minerales, sería asunto de mera voluntad política porque el
marco normativo lo permitiría y el resultado esperado sería levantar una tributación efectiva y asegurar
retornos de divisas a valores reales de mercado.
El
descontrol del sector, es parte de la óptica neoliberal que, cuando existen asimetrías
en los mercados, privilegia el libre mercado y deja hacer, deja pasar, sin
tomar medidas de corrección. En este sentido, se ha permitido que las mineras multinacionales
que operan en Chile y que representan más del 70% de los volúmenes de
concentrados de cobre que exporta Chile, actúen imponiendo a la minera local
contratos leoninos, que lesionan el interés nacional, ya que se paga sólo
algunos contenidos y se castiga los retornos con gastos deducibles que no son
comprobables o están fuera de los rangos internacionales de los mercados de
metales.
En
un próximo Estado Responsable, tomado ese adjetivo como antónimo de Estado
Subsidiario, en donde se atienda al interés general, se debería generar una
fiscalización eficaz de los contratos internacionales de suministro de
productos mineros, que asegure el cobro de los suministros a precios corrientes
de mercado, desmantelando actuales maniobras que se utiliza para subvalorar los
precios, minimizar utilidades a efectos tributarios, utilizando triangulaciones
vía paraísos fiscales con refacturaciones finales que nadie controla, todo lo
cual produce efectos evasivos a la renta interna y una fuga de divisas.
Si
se respaldase con voluntad política la acción fiscalizadora del Estado, éste
podría actuar con coordinación, unidad de dirección, idoneidad y compromiso, con
lo cual, se podría recuperar enormes recursos financieros que, de momento, se
diluyen y quedan fuera del país, mediante las maniobras evasivas reseñadas, que
producen lo que se denomina, facturación perdida, lo cual afecta a los Estados
exportadores y es un tema de preocupación de los organismos
intergubernamentales anti evasión.
En
lo que se refiere a la Minería No Metálica, el litio ha aparecido como el oro blanco del Siglo XXI y
Chile posee las mayores reservas. El Estado de Chile ha manejado el recurso a
través de CORFO y el control del destino de las ventas de litio, a través de la
Comisión Chilena de Energía Nuclear, CCHEN.
La
estrategia chilena, a mi juicio, debería ser actuar con una fiscalización
efectiva de los precios a los cuales se comercializa el litio a compradores
finales. Las
multinacionales SQM, Albemarle y Tianqi Lithium, no declaran las operaciones
finales y practican lo que se ha definido como missing invoice, en donde al
fisco de Chile se declara un precio de salida que, no siendo real, implica que
parte del precio final, total y real, queda en el exterior, habitualmente en
paraísos fiscales, sin que el país
productor pueda percibir esas divisas y exigir tributación sobre bases de renta
reales. La Comisión Chilena de Energía Nuclear identifica al comprador final
del litio exportado, pero no se ha fijado a esos exportadores la obligación de
informar los precios de venta finales a esos compradores. Por lo tanto, parte
importante del negocio no se declara, ya que se cierra la exportación como un precio FOB A Firme, en circunstancias que, aún
no se ha perfeccionado una venta, y lo que se ha hecho es un traslado de
inventarios a la filial del grupo, que
concreta la venta final, sin que Chile pueda conocerla a efectos de retorno de
divisas y de resultados totales para
determinación de renta. Es
imprescindible que esta debilidad que existe en la fiscalización de los
productos del litio se corrija en un Estado que vele por el bien común en forma
soberana.
El
modelo tolera estas maniobras en contra del interés nacional y no se
requeriría leyes especiales para hacer cumplir las reglas internacionales de
valoración aduanera. Bastaría, con que se gestione con integridad la acción
fiscalizadora, sin resignar el interés de Estado ante las presiones políticas
que este nivel de corporaciones suele practicar.
Sin
una fiscalización real de los precios internacionales que se obtienen por los
suministros de la minería metálica y no metálica, Chile está tolerando una
explotación que sólo beneficia a los intereses privados internacionales, que
lucran con nuestros recursos, en una evasión tributaria que, si se evitare, podría
significar recuperar cifras importantísimas para el erario nacional. Caminar a
la fabricación de baterías de litio sería un paso factible si se negociaren
joint ventures con el peso específico de un Estado soberano, que actúe con
integridad y con visión de largo plazo.
Desde
una mirada ética, la sociedad civil reclama el término de un sistema abusivo y
desprotector de las personas, buscando asumir un nuevo trato para garantizar
derechos humanos y sociales. Para que esto se haga efectivo, el Estado debe
disponer de manera sustentable de ingresos suficientes. El rol Fiscalizador
del Estado apunta a cubrir esta variable fundamental, la correcta determinación
y recaudación de los impuestos, y los profesionales de la Administración así lo
sienten como misión institucional. Sólo hace falta dotar a los organismos
fiscalizadores de una facultad suficiente y autonomía efectiva, para operar sin
la injerencia distorsionadora de los gobiernos de turno, en pro del Bien Común
e Interés Nacional.
Ese
cambio de actitud, erradicar la evasión y la corrupción asociada, son objetivos
que deben ser recogidos en la Convención Constitucional.
Periodismo
Independiente, 10.05.2021
periodismo.probidad@gmail.com
